期刊精粹 | 从社会因素角度评估香港城市更新模式的可持续性【2018.6期优先看】

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——精华版——

香港城市更新一直伴随着不同的声音发展，政府和各利益群体竭尽全力地促进城市更新区内的可持续发展。文物保育和城市更新看起来似乎是矛盾的，两者是否可以并存？如何增强和提升社会层面的可持续发展？与其他城市不同，香港的城市更新的目的是在交通便捷的繁华市区，利用以建筑物为主导的更新策略振兴衰败或贫困地区的经济，促使地区经济转型，重塑独特的文化底蕴和历史风采。本文以旧香港水警总部城市更新项目为例，深层次梳理和挖掘历史建筑保育过程中的社会因素，探讨城市更新过程中影响社会可持续发展的内在因素，从而提高城市整体的可持续性。

本文基于定性与定量相结合的研究方法，即以文献综述和问卷调查来评估香港主要利益相关者的意见，并采用多种统计分析，包括因子分析方法，构建一套城市更新设计的社会可持续性指标体系。

旧香港水警总部于1884年落成，自1880年代起至1996年一直是香港水警的总部，是香港四所现存最古老的政府建筑之一。1993年香港城市规划委员会同意将该片区定位为一个综合发展区；1994年该片区被列为香港的法定古迹。2003年为推动文化旅游，决定由旅游事务署牵头，以商业招标形式将其交于私人发展商，保留旧水警总部建筑并发展为文物旅游景点，成为首个私营机构参与保育，将古迹发展为旅游设施的项目。项目被命名为“1881 Heritage”（图1,图2），于2009年正式启用。

图1  “1881 Heritage”外观全貌

图2  “1881 Heritage”露天广场

“1881 Heritage”项目具有以下特点（或说争议）：（1）保护地方特色；（2）多元需求促进商业发展和增加就业机会；（3）商业化改造破坏历史文脉；（4）公共空间受限，改变原有的社区识别。在旧香港水警总部改建的案例中，社会大众，尤其是当地社区居民，并没有参与规划决策和规划实施的过程。开发商主导的城市更新打破了不同利益和价值观之间的平衡，加上缺乏公众参与，人们逐渐对当地社区失去归属感，也不愿意参与社区活动。因此，政府、规划师和设计师在今后的城市更新规划过程中，应在寻求区域协调与整体发展的同时，通过以公众为主体、自下而上的城市更新模式，促进城市持续渐进的有机更新；结合社会可持续性评价体系，综合考虑经济、社会和环境的可持续发展。

上文图片均为作者拍摄

——全文——

【摘要】香港城市更新一直伴随着不同的声音发展，政府和各利益群体竭尽全力地促进城市更新区内的可持续发展。文物保育和城市更新看起来似乎是矛盾的，两者是否可以并存?如何增强和提升社会层面的可持续发展，值得政府、学者和规划师的关注。基于城市更新设计的社会可持续性指标体系的构建，通过介绍旧香港水警总部项目，从社会因素着手评价香港的历史建筑保护和城市更新，并探讨其可持续性，从而提高城市整体的可持续发展和城市活力。这为国内其他城市在更新建设过程中增强社会可持续性等方面提供了有效的参考。

引言

香港的建筑存量迅速老化，目前约有4000栋建筑物楼龄为50年或以上，这个数字在未来10年将以每年500栋的速度增加。为了解决市区老化的问题并提升旧区居民的居住环境，香港于2000年7月颁布了《市区重建局条例（第563章）》。并于2001年成立了市区重建局（URA: Urban Renewal Authority），以协助香港政府再生和更新老城区衰败的城市环境。政府宣布采用“以人为本，立足于区，公众参与”的方针，试图在不牺牲任何特定群体合法权益的前提下，平衡社会各群体的利益和需要，主要目标是提高市区居民生活质量，减少栖身于欠佳居住环境的人数。在城市更新中秉持可持续发展的理念，为香港缔造优质的城市环境，建造更美好的家园。香港政府强调城市更新不是“大拆大建”，而是一个综合、全方向、有内涵的过程，借助重建（redevelopment）、复修（rehabilitation）、活化（revitalization）和文物保护（heritage preservation）四种手段更新旧城区。然而，香港的城市更新往往只专注拆迁补偿和拆迁安置等物质领域的内容，极少关注社会学领域，如原居民的社会网络或当地居民对更新规划的顾虑和关注等。

香港对历史建筑和古迹的态度一直在微妙地变化着。在城市快速增长的进程中，特别是1997年以前，商业利润是城市发展的首要目标，为了改善地区的生活环境，很多有历史价值的旧建筑无法避免被大规模拆迁的命运。但是，从1970年代中期开始，历史建筑保护受到重视和提倡。政府在1976年出台了《古物与古迹条例》（香港法例第五十三章，下称《条例》），以确保最有价值的文物获得保护。在《条例》中，根据建筑价值、历史价值、社会意义和稀有性，将历史建筑分为两类：文物建筑和法定古迹。

1997年香港回归后，历史建筑逐渐成为公众利益和政府工作的重心，历史遗产也被重新定义。“文化遗产”逐渐成为一个能够唤起积极反馈的术语而被广泛使用。当前，这一术语几乎被大众媒体滥用，化身为提高上流社会文化生活的催化剂。同时，人们开始追求高质量的公共空间，商品化的遗产成为“一种以消费为导向的畸形怀旧，其本质是把历史转变为适合富裕阶级品味的商品”。

政府改变其角色，不再以追求发展为首要重点，在1998年和1999年制定了相关政策，提倡积极对待保育问题。1998年成立了文物旅游专责小组（HKTA: Heritage Tourism Task Force）；2000年成立了文化遗产委员会（CHC: Cultural and Heritage Commission），该委员会提出文化遗产在城市规划中具有十分重要的地位，历史建筑应转变为城市的文化活动中心，应提倡和宣传文化旅游。2007年，发展局（The Development Bureau）成立，并于2008年4月25日成立了文物保育专员办事处（Commissioner for Heritage Office），以便推行文物保育政策，并经常检讨政策、推展一系列文物保育措施，监督有关文物保育和活化项目的进程。

香港的城市更新理念一直伴随着批评的声音而成长，许多城市更新项目未能实现自己的目标，反而产生了新的环境问题和社会问题。有人批评，这是城市更新方案质量较差的原因；亦有人认为，城市更新只是“另一种城市开发模式”。实际上，与其他城市不同，香港的城市更新目的是在交通便捷的繁华市区，利用以建筑物为主导的更新策略振兴衰败或贫困地区的经济，促使地区经济转型，重塑独特的文化底蕴和历史风采。城市更新往往有利于经济发展，但同时会导致文化缺失和原有的城市肌理受到破坏，特别是有些项目较容易引发各种社会问题，如绅士化、弱势群体被迫迁移、社区凝聚力和原有社交网络受到破坏等，还可能打破当地的社会包容性。问题累积到一定程度会演变成社会问题，同时凸显出城市发展中经济和环境两方面的缺点。文物保育和城市更新看起来似乎是相互矛盾的，而两者是否可以并存，如何增强和提升社会层面的可持续发展，是本文要重点探讨的。

本文以旧香港水警总部城市更新项目为例，通过深层次梳理和挖掘历史建筑保育过程中的社会因素，探讨城市更新过程中影响社会可持续发展的内在因素，从而提高城市整体的可持续性。本研究着眼于城市更新中的社会可持续性，这也为国内其他城市在城市更新建设过程中增强社会可持续性提供了一定的参考。

1  城市更新背景下的社会可持续性定义

1.1  什么是城市更新？

城市更新是指拆除或改建破烂、陈旧的建筑物，以创造一个更美好的生活环境。城市更新被认为是一个广泛运用于应对不断变化的城市环境和满足不同社会经济目标的复杂过程。城市更新往往引发诸多社会问题，包括切断原有的社会关系网络，破坏社会连续性和邻里关系，导致社区参与的排外性、房地产投机、归属感缺失，城市盲目扩张等；还导致弱势群体被驱逐出原社区，生活环境质量显著下降等。这一系列现象和问题迫切需要我们找到一种有效的方法来指引未来的城市更新。近年来，可持续发展的城市设计理念已融入城市更新项目的规划和设计，其以为城市居民创造可持续发展的社区为宗旨，在解决城市更新过程中的社会问题方面取得了理想的预期效果，已获得普遍认可。

1.2  可持续城市设计

可持续城市设计是指，把可持续发展的概念融入城市更新规划的决策过程之中并起决定性作用的城市设计要素。“可持续发展”已成为全球城市共同关注的问题之一。1987年，环境与发展世界委员会（WCED）把“可持续发展”定义为“发展既满足当代人的需要，又不损害后代人满足其自身需求的能力”。2015年，联合国在“变革我们的世界：2030年可持续发展议程”中宣布了17个可持续发展目标和169个具体目标，再次强调可持续发展理念的三大重要组成部分——经济、环境和社会是不可分割的。可持续城市设计则强调，在为人类创造空间艺术的同时，既要满足功能和审美的需求，亦要为建筑和空间上的安排提供设计指引，为城市居民创造出高品质和可持续的物质环境，为社区增加投资机会，提高生产率，提高投资回报，创造更多的就业机会，提供多种便捷的服务设施和提升生活质量等。

1.3  社会可持续发展

社会可持续发展是指维护和改善当代和后代的福祉。换句话说，在城市更新过程中，为当代居民创造和谐的生活环境、改善和提高生活质量的同时，为下一代居民减少社会不平等和社会分裂，最终达到社会可持续发展。在以往的文献中，传统的研究主题主要包括社会公平、减少贫困和维持生计等，而当前的研究较多辅以更多无形的、无法用数值衡量的评价指标，如身份识别、地方归属感、社区参与性、可达性、社会资本、社会凝聚力、社交网络、幸福感和生活质量等。这些变化说明当前社会可持续发展的研究正在走向多元化的视角。城市更新日益强调保育和活化，关于保育和重建是否可以互补的话题是争论的核心。当前，可持续发展在社会层面仍然缺乏达成共识的基本要素，随着社会可持续性的重要性日益增加，社会可持续性评价指标体系的构建成为当务之急。

2  社会可持续性评价指标体系的构建

基于定性与定量相结合的研究方法，即以文献综述和问卷调查来评估香港主要利益相关者的意见，并采用多种统计分析，包括因子分析【因子分析是指研究从变量群中提取共性因子的统计技术。它简化因子的大矩阵，并确定少量因子可以解释大多数观察到的变量】方法，构建一套城市更新设计的社会可持续性指标体系。通过与多位业界和学术界专家学者的讨论和校正，最终确定城市更新设计中的4项设计标准（表1），并制定与此相应的9项指标，下面对具体指标进行论述。

表1  城市更新项目中社会可持续城市设计标准的社会指标

（1）地方特色的保护/改善

公众对一个城市的地方特色的认识和了解源于街区、建筑和开放空间的布局，建筑的形态，不同土地功能的混合，以及人们的各种活动等。建筑形态、建材、配色方案等决定了视觉质量，城市发展模式和人类活动展示了城市的形象、内涵和文明程度。这些地方特色的元素往往见证了时间的流逝，同时体现了前人努力的成果，打造了“集体回忆”。“集体回忆”已成为越来越多市民希望在城市更新过程中保留的地方特色。为了保留更新区域的原貌，现有的土地利用类型和功能应保留，提高更新区域的经济价值和社会价值，真正反映社区的地方特色。同时，打造新的标志和地标，增强地方的认同感；新的建筑功能和结构必须与现有的时代元素融合在一起。更新区域的再开发将帮助补充和完善这种正面效应。

（2）当地就业可达性

就业是社会可持续性的主要焦点之一。增加就业机会有助于促进社会融合，市民通过获得工作机会，增加收入，从而改善生活，同时工作场所为人们的社会交往和交流互动提供了场所。斯蒂格利茨发现，失业率高的社区，离婚率、自杀率和酗酒率往往也随之上升。随着就业率的上升，相关社会问题会减少，如贫困、社会歧视、福利依赖、心理问题、家庭纠纷和社会动乱。

（3）非住宅发展对不断变化需求的适应性

适应转变是社会发展的关键。城市的政治环境、经济发展、科技水平和市民需求是不断变化的。已建成的各种服务设施、建筑以及城市的规章制度和设计准则也应与时俱进地演变。建筑和城市形态应当有较强的适应性来实现自我优化，并充分利用建筑及其附属设施的价值。当设计具有足够的灵活性，能够应对不断变化的市场需求，迅速作出反应，方可满足不同市民的需求，还可能出现意想不到的商机。

（4）开放空间的可达性

在拥挤的城市地区，开放空间为社交聚会和居民互动提供了一个宽敞的场所；特别是绿化较好的开放空间有利于社会稳定，能有效促进居民的身心健康，减少人们的生活压力，因此开放空间的可达性显得至关重要。市民空闲时候喜欢前往离自己家较近的开放空间，在那里可结交新朋友，或者与老朋友见面聊天，从而不断改善和提升人际关系、增强归属感。应确保社区内弱势群体（如残疾人、老人和儿童）的利益得到充分考虑，相应地配置辅助设施，让他们得以平等地享受开放空间。

另外，良好的社会公共服务设施供应和布局也是一种社会福利资源。开放空间作为一类公共服务设施，需要满足不同阶层市民的基本需求和生活模式，它既可以帮助不同收入阶层的市民改善民生和提高生活质量，又要体现公平正义的原则，减少社会不平等。在不同社会发展阶段制定不同标准，避免空间分异带来的空间配置和资源分布不均衡等问题，保障公共服务设施的空间可达性和需求的匹配程度。

3  香港城市更新的社会可持续性考量——旧香港水警总部项目改造案例

旧香港水警总部于1884年落成，是一组维多利亚式建筑群，由主楼、马厩及报时塔组成；现址自1880年代起至1996年一直是香港水警的总部，是香港四所现存最古老的政府建筑之一。1993年香港城市规划委员会同意将该片区定位为一个综合发展区；1994年该片区被列为香港的法定古迹。旧香港水警总部地处繁华的文化商业区——尖沙咀商业区，有多样化的酒店、商场、餐厅、公共空间等配套设施。2003年为推动文化旅游，决定由旅游事务署（Tourism Commission）牵头，以商业招标形式将其交于私人发展商，保留旧水警总部建筑并发展为文物旅游景点，成为首个私营机构参与保育，将古迹发展为旅游设施的项目。2003年5月，发展商长江实业（集团）以3.528亿港币投得旧水警总部发展权，为期50年。在保留原有建筑的前提下，投资超过10亿港币将其改建为酒店。具体的建筑功能变化是：主楼作为高级古迹酒店，马厩改建为餐厅，消防局改建为商店。项目被命名为“1881 Heritage”，于2009年正式启用。2011年政府同意和批复了尖沙咀法定图则，旧水警总部及周边道路被列为以旅游为主题的商业发展区。

（1）保护地方特色

城市更新的目的是实现最大的再开发潜力，更重要的是保护当地的地方特色。在为历史建筑增添新功能的过程中，如何将原有建筑整合到新的城市布局中，如何利用历史建筑，以及如何让新的城市环境与历史建筑相呼应等，都是极为重要的挑战。

旧香港水警总部改造采用文化旅游为主题导向的发展理念，将之打造成为香港著名的文物古迹旅游景点之一。项目位于尖沙咀商业区，新增用途是酒店、知名品牌商店、高级餐厅等，这些设施均与周围城市环境相容，产生的干扰较小。在改建过程中，完整地保留其建筑风格，将报时塔改为水警展览馆，并保留了建筑群内有上百年历史的火炉，这一系列举措极大地提高了项目的地方特色和价值。

（2）多元需求促进商业发展和增加就业机会

旧香港水警总部的改造带动了整个区域的房地产价格，以及商业和非商业部门的发展，被称为“1881效应”。旧水警总部及周边地区从传统的商业中心发展为文化旅游商业区，每年为香港带来10亿港币的收入。显然，旧水警总部的商业化成为尖沙咀地区的重要经济资源，并成为促进旅游业、当地就业、经济发展和城市更新的一个典型案例。

（3）商业化改造破坏历史文脉

与此同时，旧水警总部项目引起了很大的争议，其中讨论的最多的是古迹的失真和过度商业化。政府根据现行的城市规划机制，借行政措施鼓励拥有人保护整栋或部分建筑。但因整个项目由私人发展商主导，只要符合城规条例，政府在出售发展权后就无权影响发展用地的各种设计，规划师更不拥有干涉其发展的权力。根据《香港规划标准与准则》第十章第4.6.5条，设计在风格、比例及视觉感受三方面是否使新旧建筑物相融配合，需征询古物古迹办事处和建筑署的意见；另外，现行的《城市规划条例》并没有订立条文来保护法定古迹、历史建筑物、具考古价值的地点和其他文物，只在法定图则的说明书中强调，任何发展和土地用途地带改划建议，如果影响以上文物及其周围地区，必须先征询古物古迹办事处的意见。可见，香港城市规划委员会的角色更多是负责聆听并提供意见，而非最终裁决者。最典型的一个争议在于，旧水警总部地处的小山丘——尖沙咀山曾是英国殖民地时期走私鸦片基地的地点，其居高临下的地势是旧水警总部选址于此的重要原因。从历史角度来看，尖沙咀山比建筑群更加重要；然而在改建中，尖沙咀山被整个铲平了，而且山丘上原本绿树成荫，有192棵树木，最终仅保留了18棵。原来的尖沙咀山变成一个露天大广场，整个古迹的旧貌被破坏。也许露天广场可以为游客和居民提供更多的交流和休闲空间，但历史风貌已无法修复，后代也无法完全体会“水警总部”和“鸦片走私”这一历史脉络。造成这一破坏的原因就是香港城市规划委员会在私人发展商主导的发展模式下，难以介入保护本土特色的行动。

（4）公共空间受限，改变原有的社区识别

改建后的“1881 Heritage”内主要是国际知名品牌的旗舰店和时尚食府等高级场所，而非大众化的商店或餐厅，这不禁引起大家的疑问：保育和改建是否营造了新的地方特色？社会包容性是否增强？政府采取发展商私人投标的市场模式开发旧水警总部，保留了历史建筑但没有花纳税人的钱；可见，政府基于商业收益来考虑保育问题，对经济的重视超过了对文物遗产价值的重视，没能更有效地发挥历史建筑的经济和社会效应。具体来说，地政总署当年与长江实业（集团）签订地契时，并没有具体列出保育要求和运营管理规范，包括开放时间和开放范围等，因而留下了很多灰色地带，即便建筑群内的公共空间理论上是属于大众的，但由于权限不明，导致市民无法进入参观。在古物咨询委员会与发展商多次协商后，目前每天仅有一个指定时段，市民可参加免费导赏团参观酒店内部；而市民和游客能够自由游览、拍照的空间，只有“1881 Heritage”前方的露天广场。另外，改建后的五星级酒店，价格极其昂贵，非一般人能够负担，普通市民根本无法享用这一古迹。有市民到酒店后园欲拍照留念，却被保安以私人地方为由喝止。可见，利益导向下的城市更新难免会中断居民对原有场所的认知和社区识别，对城市结构的完整性也可能造成一定程度的威胁。

4  结论

前文已通过四大核心指标构建出评价城市更新项目社会可持续性的基础评价体系。基于这一评价体系深入探讨旧香港水警总部改建项目的可持续性，发现该项目很好地保留和保护了原有建筑群，通过文物保育和历史建筑的“活化”提升了当地经济发展，增强了当地就业，重塑了地方特色。但由于政府采取商业招标形式将项目发展权交给了开发商，在经济利益驱动下，历史建筑的价值和该片区原有的历史文脉在一定程度上被忽略了。改建后的高级酒店中仅部分公共空间对外开放且很大程度上限制了公众的进出，破坏了当地居民、游客及后代对原有场所的认识和识别，降低了社会包容性。

近期，随着公众对历史建筑和遗产保护兴趣的增加，本应由专家、学者解决和考虑的问题在基层引起了广泛的关注。人们就“哪些建筑和风貌是过去的”“这是谁的遗产”等一系列问题争论不休，关于“谁最权威来判定什么内容应得到保存以及如何保存”也存在较大分歧。然而，政府对遗产保护和历史建筑的宣传不充分以及向公众提供的信息不足，影响了公众参与城市更新和保育行动的积极性和有效性。伊沃·奈恩纽斯等提出了结构性偏见的问题，认为在城市更新过程中，社区的内部成员比其他人更具有优势和话语权。在旧香港水警总部改建的案例中，社会大众，尤其是当地社区居民，并没有参与规划决策和规划实施的过程。开发商主导的城市更新打破了不同利益和价值观之间的平衡，加上缺乏公众参与，人们逐渐对当地社区失去归属感，也不愿意参与社区活动。因此，政府、规划师和设计师在今后的城市更新规划过程中，应在寻求区域协调与整体发展的同时，通过以公众为主体、自下而上的城市更新模式，促进城市持续渐进的有机更新；结合社会可持续性评价体系，综合考虑经济、社会和环境的可持续发展。

作者：郎嵬，博士，中山大学地理科学与规划学院副研究员，广州中大城乡规划设计研究院规划师，国家注册规划师。[e-mail]

李郇，中山大学地理科学与规划学院，教授；广州中大城乡规划设计研究院；中山大学城市化研究院院长。[e-mail]

陈婷婷，博士，中山大学地理科学与规划学院，副研究员；广州中大城乡规划设计研究院规划师

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟    

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